2026年9月19日，第七届全国养老金发展论坛在北京召开。中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在开幕式上的发言中指出：“在追求公平的进程中，必须加速前行。”这一观点引发广泛关注，不仅因为其来自一位长期参与制度设计的学者，更因为使用了“加速”这一词汇。近年来，关于养老金公平的讨论时有发生，但一般倡导的是“循序渐进”“逐步推进”。在此次论坛上，郑功成明确提出了“提升低收入、帮助弱势群体、缩小差距”的政策方向，并特别提到需要关注的两类群体：高龄农民和灵活就业人员。

那么，为什么这两类人需要重点关注？来看一些数据：2026年全国企业退休人员的平均月养老金约为3640元，而其中中位数仅为3050元，表示超过一半的退休人员每月实际领取不到3050元。而城乡居民养老保险的基础养老金在2026年才刚刚提高至163元，每月仅增加20元。城市职工的养老金，相当于农村老人一整年的基础养老金。明显的差距并非是个别参数问题，而是两个制度自建立以来就存在根本上的不平衡。

灵活就业人员的状况也面临结构性的问题。目前，全国灵活就业人口已超过2亿，占总就业人数的30%以上，然而参加职工基本养老保险的比例仅约25%，远低于全球50.9%的平均水平。对外卖骑手、网约车司机或个体经营者而言，每月缴纳接近千元的职工养老保险成了一项沉重的负担。选择缴纳意味着明显减少短期收入，而不交则只能依靠每月一百多元的基础养老金。

这两类群体的共同特征是：并非因为缴得少而拿得少，而是在制度设计中始终缺乏足够的公共投资支持。农民长期未纳入职工养老保险，而灵活就业人员则遭遇缴费机制与收入结构的不匹配。郑功成在发言中特意强调，基本养老保险应被视为“国家层级的公共品”，而非“劳动者工资的延迟支付”，这暗示了公共品应以兜底和普惠为核心，不能简单通过“多缴多得”的市场逻辑来评估。

真正值得探讨的是“加速”两字。方向早已确定。人社部的《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》明确指出，退休人员基本养老金应向低收入群体倾斜，同时地方基础养老金应优先考虑高龄人员，全面取消灵活就业人员在就职地参加职工养老保险时的户籍限制。这些政策并非新提法，但“加速”则意味着执行速度与力度的提升。

面向2026年实施的“提低控高”调整规则正朝着这个方向发展，低基数群体的实际涨幅显著高于高基数群体。比如，一位月养老金为2600元、工龄28年的退休职工，调整后每月增加约102元，涨幅接近3.9%；而一位月养老金8500元的退休人员，每月仅增加183元，涨幅只有2.2%。虽然比例上低收入群体的提高在进行，但绝对金额的差距依然在扩大。

要真正缩小这些差距，不能只依靠年度调整幅度的差异，还需对缴费机制、公共投资和制度衔接进行根本性调整。灵活就业人员在参保方面的困境便是一个典型例子。自2026年3月起，全国已取消灵活就业人员在就业地区参保的户籍限制，并允许自选缴费基数在社平工资的50%到300%之间，某些地区还增设了40%的低基数档位。这些举措虽然降低了参保门槛，但灵活就业人员仍需独自承担全部缴费，没有单位的分担。举例来说，外卖骑手每月可能收入五六千元，但按最低档缴纳职工养老保险，个人需要承担七八百元，比例远高于有单位分担的职工。

郑功成在论坛上还指出，养老保险领域存在“四个不足”——制度的公共性不足、公平性不足、与时代发展适应性不足以及可持续性不足。其中，“适配性不足”尤其值得关注。他提及灵活就业、新兴业态及人工智能对社会财富创造与分配格局的影响，实质上要求对养老保险制度底层逻辑进行重塑，而非简单修补传统模式。

这一论点在灵活就业人员的背景下显得尤为合理。现存的职工养老保险制度源自工业时代，其基础在于稳定的雇佣关系和单位共同承担的机制。然而，当2亿人的就业形态已偏离这一前提时，表面修补的调整无法解决根本问题。必须思考的是，没有固定雇主的个人应通过何种方式为退休做好保障。

同样地，对于高龄农民，我们也能看到类似的问题。月基础养老金仅有163元，加上个人缴费的部分，绝大多数农村老人实际领取不到300元。对于年长的农村老人来说，很多人在年轻时并未有缴费的机会，非因意愿，而是当时农村并没有养老保险制度。郑功成曾提到，提高高龄农村老人的养老金是对年轻农民参加保险的积极激励，看到父母仅能领取百元养老金，年轻人又该何从参保呢？

尽管方向已识别，但“加速”的挑战依然相当艰巨。养老保险基金面临的人口结构压力是个硬约束，任何提升标准的行动都需在基金承受能力与制度可持续性之间找到平衡。